Politique économique et inégalités en Allemagne

«En Allemagne, « l’effet Piketty » se fait sentir dans de nombreux secteurs avant même la sortie de la version allemande, et ses défenseurs comme ses opposants s’appuient sur ses travaux pour nourrir le débat public autour de la réduction des inégalités et de la redistribution publique. Texte publié en partenariat avec la revue Public Books.

 

Le débat sur les inégalités en contexte allemand

En Allemagne, l’adoption de la loi de 1967 pour la promotion de la stabilité et de la croissance [Stability and Growth Act] a marqué le début d’une courte période de politique économique orientée vers la demande, qui reposait principalement sur une politique de négociation collective fondée sur la solidarité et l’égalisation des salaires. Les crises pétrolières des années 1970 et la forte hausse du chômage qui en est issue ont entraîné un changement de cap en faveur d’une politique économique tournée vers l’offre, dont les objectifs étaient d’augmenter la compétitivité internationale et de réduire le chômage. La priorité fut alors donnée à la baisse des coûts comparatifs du travail, rendue possible grâce à la modération salariale, la dérégulation du marché du travail et la réduction des coûts non salariaux du travail. Les normes de négociation collective étaient considérées comme des facteurs freinant le développement économique (Traxler 2002). Jusqu’au déclenchement de la crise économique et financière mondiale, cette approche a été dominante dans les secteurs politique et économique.

Les effets de cette politique générale sont évidents dans de nombreux domaines. Les inégalités ont augmenté en Allemagne. La dérégulation du marché du travail et l’affaiblissement des normes de négociation collective ont donné lieu à l’émergence d’un marché du travail à deux vitesses, qui s’ajoute à de nombreuses relations professionnelles « atypiques » caractérisées par un important secteur à faibles revenus (Kalina and Weinkopf 2013). L’inégalité croissante n’était pas simplement due à des contrastes de plus en plus marqués entre les revenus, mais également à de réelles pertes de revenus pour une partie de la population (Grabka and Goebel 2013). Au final, l’Allemagne a payé au prix fort la mise en place de cette politique.

L’inégalité, sujet du débat public allemand

L’augmentation fulgurante des inégalités de salaires, tout particulièrement dans la première moitié des années 2000, le début de la crise économique et financière, ses conséquences dramatiques et la recherche de ses causes, ont conduit à percevoir l’inégalité croissante des salaires et des richesses comme un problème. Le sujet donne désormais lieu à un débat public, la question principale étant de savoir si l’augmentation des inégalités est la conséquence ou bien plutôt la cause d’une économie faible et d’une stagnation au long cours. De plus en plus nombreux sont ceux qui pensent que la véritable source du problème a été la combinaison d’un effort démesuré pour l’exportation avec la volonté d’une amélioration constante de la compétitivité allemande. La très faible évolution des salaires qui s’ensuivit eut pour conséquence une progression des coûts salariaux restée loin derrière celle de certains pays de la zone euro. Par conséquent, d’énormes déséquilibres sont apparus au niveau des comptes courants, qui ont à leur tour contribué au développement de la crise (Stein et al., 2012).

Tandis que les critiques du système économique actuel se multiplient, les appels à le conserver ne sont pas moins nombreux, confortés par la performance récente du marché du travail allemand. Selon ce point de vue, les réformes du marché du travail des années 2003-2005 (les réformes Hartz) sont la clé de cette amélioration, et le fait que les inégalités de salaires n’aient pas de nouveau augmenté est déjà une réussite.

En ces temps difficiles, le livre de Piketty, sa documentation empirique sur le développement des inégalités, et ses propositions de réforme, s’avèrent très utiles car ils apportent de nouveaux éléments à ce débat sur les inégalités. « L’effet Piketty » se fait sentir dans de nombreux secteurs avant même la sortie de la version allemande, et défenseurs et opposants trouvent dans son travail une incitation à exprimer publiquement leurs arguments au sujet des inégalités.

L’inégalité du patrimoine en Allemagne

Le livre de Piketty se concentre sur l’analyse de la distribution des richesses et son inégalité croissante dans de nombreux pays. Il invite à étudier l’évolution de la distribution du patrimoine en Allemagne, pour laquelle les données ne sont que partielles depuis la suppression en 1997 de l’impôt sur la fortune. L’évaluation de l’inégalité du patrimoine se base par conséquent en grande partie sur les enquêtes sur les ménages, dont les très grandes fortunes restent complètement absentes. La comparaison des données de ces enquêtes et des statistiques officielles révèle que l’inégalité des richesses est sans aucun doute largement sous-estimée. En dépit du manque de données, il est indéniable qu’en Allemagne tout comme aux États-Unis – quoique dans une moindre mesure – le patrimoine se trouve distribué de manière extrêmement inégale, plus inégale que dans aucun autre pays de la zone euro (Grabka & Westermeier 2014). Au-delà de la question de savoir si l’inégalité des richesses a augmenté ou non au cours de cette dernière décennie, l’important est d’identifier les mesures que peut prendre l’Allemagne pour réduire la concentration des richesses et la ramener à un niveau acceptable.

L’inégalité des revenus en Allemagne

Les données sur la distribution des revenus individuels sont meilleures : l’augmentation des inégalités de revenus depuis l’unification de l’Allemagne est bien documentée et évidente à tous les niveaux de distribution des revenus (voir en particulier Grabka et Goebel 2013, OECD 2008, OECD 2011, Schmid et Stein 2013, Schmid et al. 2013). On doit cependant opérer une distinction entre les différents concepts de revenus : le revenu équivalent des ménages (revenu marchand et revenu net) tient compte de l’impact redistributif des ménages. À l’inverse, le concept de revenu individuel n’en tient pas compte (illustration 1).

Tandis que l’inégalité des revenus marchands des ménages a fortement augmenté depuis l’unification allemande jusqu’à 2005, pour décroître ensuite légèrement à partir de cette date, le revenu net des ménages indique un schéma différent (illustration 2). Il n’y a pas eu d’accroissement des inégalités des revenus nets dans les années 1990 en raison de l’efficacité accrue de la redistribution publique. Dans les années 2000, l’effet de la redistribution publique a progressivement décliné, conduisant à une forte hausse des inégalités des revenus nets jusqu’en 2005 principalement (illustration 3). Depuis cette date, les inégalités de revenus sont restées élevées. La bonne santé du marché du travail, les chiffres record de l’emploi et le fait que la proportion d’emplois atypiques n’ait pas augmenté, sont à l’origine du déclin des inégalités des revenus marchands après 2005 (illustration 4). Ainsi, étonnamment, en dépit de l’évolution positive du marché du travail, les inégalités de salaires nets n’ont pas diminué à proportion égale.

L’impact négatif des inégalités en Allemagne reste sujet à controverses, tout comme, particulièrement encore, ce qui a engendré cette hausse des inégalités. Le fait que les inégalités n’aient pas augmenté depuis 2005 ne doit pas être interprété comme un signe positif, puisque les inégalités de revenus nets n’ont pas diminué pour leur part, bien qu’en raison de la bonne performance du marché du travail on aurait également pu s’attendre à une baisse significative des inégalités. Les indicateurs de la situation actuelle témoignent à nouveau d’une hausse plutôt que d’un déclin des inégalités de revenus (Grabka and Goebel 2013).

L’un des points importants, souvent négligé lorsqu’on se concentre sur la mesure des inégalités, est l’évolution des niveaux de revenus eux-mêmes. Dans un cas où tous les individus d’une société donnée bénéficieraient de l’augmentation des richesses, la hausse des inégalités serait bien plus supportable que dans le cas où seule une partie de la population en profite et où un grand nombre de gens sont en réalité exclus. L’Allemagne est bien dans le second cas de figure. L’évolution du revenu marchand (illustration 5) indique que seuls les individus situés à l’extrémité supérieure de l’échelle de répartition des salaires ont perçu de réels gains de salaires. À l’inverse, de nombreux individus situés à l’extrémité inférieure de l’échelle de répartition des salaires ont connu de réelles pertes de salaire, substantielles dans certains cas. En termes de salaires nets (illustration 6), l’évolution a été moins importante, du moins jusque dans les années 1990, mais se remarque également dans les années 2000. Ici, les derniers quarante pour cent n’ont pas profité de l’augmentation des richesses et ont dû faire face à de réelles pertes de revenus.

Les illusions conceptuelles de la mesure des inégalités

Selon les normes internationales actuelles, la mesure des inégalités de revenus est fondée sur le concept de revenu net équivalent des ménages, ce qui n’est pas sans poser problème (Stein 2013). Ce « revenu conceptuel » comprend aussi, en plus des revenus issus du capital et de l’emploi, les impôts et les transferts de paiement de l’État. Les revenus sont pondérés en fonction des besoins, grâce à une échelle d’équivalence qui permet de comparer les revenus des individus. Cela signifie qu’on prend en compte non seulement la redistribution publique mais également la redistribution au sein des ménages.

L’effet positif sur les ménages est particulièrement prononcé en Allemagne (Lohmann and Andreß 2011). Pour obtenir une image complète de l’évolution des salaires, la seule prise en compte du revenu net des ménages est insuffisante, vu qu’il est possible que des évolutions à court terme touchant diverses catégories de revenus de ce revenu net des ménages purement « théorique » aient des effets contraires et s’annulent mutuellement ; cela aurait pour conséquence que l’inégalité générale des revenus reste inchangée. En Allemagne, l’insistance sur le revenu net masque le problème de l’inégalité croissante des revenus du travail, qui a continué à augmenter après 2005. En raison de la baisse des revenus du capital engendrée par la crise, et malgré l’augmentation des inégalités de salaires, le taux des inégalités des revenus nets n’a pas augmenté depuis 2005 (Grabka & Goebel 2013).

Si on observe uniquement les revenus du travail, sans tenir compte des différents mécanismes de redistribution (d’un côté la redistribution au sein des ménages et de l’autre la redistribution publique à travers la fiscalité et les transferts), le tableau est inquiétant. Dans la partie haute de l’échelle de répartition, les inégalités ont augmenté dès les années 1980 ; dans la partie basse, depuis les années 1990 (Fitzenberger 2012). Cette inégalité grandissante aux deux extrémités de l’échelle n’a pas cessé d’évoluer, y compris après 2005. Même lorsqu’on tient compte uniquement des emplois à temps plein, les informations fournies par les statistiques de l’emploi [1] indiquent une augmentation de l’écart des salaires (IAB 2013). Notre propre analyse des inégalités de revenus, fondée sur les salaires horaires bruts et utilisant des données fournies par le SOEP [2], montre également une augmentation de l’inégalité des revenus du travail (illustration 7), pour les employés à temps plein comme pour les employés permanents.

Dernièrement, le problème de l’étalement accru des revenus du travail s’est peu à peu immiscé au cœur du débat public, un sujet discuté par les individus comme les institutions qui avaient autrefois été les principaux défenseurs du système allemand de modération des salaires et ont constamment cherché à renforcer une politique économique axée sur l’offre. La Banque fédérale allemande a ainsi exigé, en 2014, des accords de relèvement des salaires. L’OCDE, dans ses perspectives économiques récentes pour l’Allemagne (2014), a conclu que le nombre accru de personnes à bas revenus et de travailleurs en situation d’emploi atypique n’ont pas bénéficié du boom économique à part égale. L’OCDE critique également le niveau élevé du risque relatif de pauvreté, qui n’a pas diminué malgré la bonne performance du marché du travail allemand, et dénonce le fait que la mobilité ascensionnelle des travailleurs à bas revenus ait diminué. Le Conseil allemand des experts économiques (2013) [3], lui aussi, préconise des réformes en réaction à la chute de la mobilité du revenu.

Piketty a montré dans son travail que les rendements du capital ont augmenté plus vite que les taux de croissance du PIB et du revenu du travail, ce qui n’aurait rien d’inquiétant si le capital était réparti équitablement entre tous les individus. Ce n’est pas le cas en Allemagne, où la prospérité dépend largement du niveau de richesse des familles, de la famille dans laquelle on nait, de ce que l’on hérite ou bien de la richesse que l’on acquiert par le mariage. L’absence de mobilité ascensionnelle, combinée à une hausse des inégalités, sont à l’origine d’un malaise social profond, exacerbé par le fait que des pans entiers de la population aient connu de réelles pertes de salaires au fil des années et n’aient pu profiter de l’augmentation des richesses.

La société entière pourrait bénéficier d’une distribution bien moins inégale. Ironie du sort, ce résultat est publié par le Fonds Monétaire International, sous la plume d’Ostry et al. (2014), qui analysent le rapport entre les inégalités de revenus et la croissance économique et démontrent la supériorité des sociétés plus égalitaires. L’analyse prouve qu’il existe une corrélation positive entre une faible inégalité de revenus et une croissance économique plus rapide et plus durable. Elle montre également que le politique peut avoir un réel impact sur les inégalités dans la mesure où la redistribution publique n’a aucun effet négatif sur la croissance.

Des recommandations politiques concrètes pour l’Allemagne

La plupart des arguments cités ci-dessus démontrent le besoin urgent de réformes. Les directions prises par le débat actuel peuvent donner lieu à des recommandations politiques concrètes pour l’Allemagne, et peuvent aider à la mise en place d’un agenda efficace permettant de corriger les effets négatifs des évolutions de ces dernières décennies.

Pour atteindre cet objectif, il existe un large panel de mesures possibles, opérant à différents niveaux. Les premières s’attaqueraient à la source même des inégalités, c’est-à-dire à la réduction des inégalités du revenu marchand, selon deux mécanismes : mesures visant à réduire les inégalités de revenus issues du capital ou les inégalités de concentration des richesses. La fiscalité liée aux droits de succession permet une importante marge de manœuvre, soit par la réduction des indemnités élevées, soit par de généreuses exemptions dans le cas du legs d’entreprises. Une autre proposition serait de supprimer le taux forfaitaire d’imposition sur les revenus du capital afin d’uniformiser à nouveau la fiscalité des revenus du capital et du travail. La réactivation de l’impôt foncier est une autre façon de réduire la concentration des richesses, qui permettrait à nouveau de collecter les données concernant la richesse de l’Allemagne.

Il importe aussi de réduire l’inégalité relative aux revenus du travail, qui est à l’origine de la plus grosse part du revenu marchand. Ici aussi, il existe plusieurs solutions : stabiliser le régime des négociations collectives, réduire le secteur à bas salaires et renforcer les revenus salariaux issus du travail. Le salaire minimum légal, qui sera appliqué en Allemagne à partir du 1er janvier 2015, y contribuera également, en empêchant que les salaires ne subissent à nouveau une pression à la baisse, tout en contribuant à la stabilisation des salaires les plus bas de l’échelle de répartition. L’argument avancé par les opposants au salaire minimum, selon lequel celui-ci entrainerait des pertes d’emplois importantes, reste empiriquement infondé (ex. Schmitt 2013, Reich et al. 2014, Bosch et Weinkopf 2014). De même, l’intégration au marché du travail est le meilleur moyen pour protéger les individus de la pauvreté. Toutefois, les salaires doivent rester corrects et la mobilité sociale une véritable perspective.

Enfin, le système de redistribution publique doit être encore renforcé, car c’est lui qui détermine la part de revenu du marché finalement transformée en revenu net. La redistribution publique est influencée à la fois par le régime fiscal et par le système des transferts. Cela permet aux gouvernements de disposer d’une grande liberté dans la définition de l’État providence mais également dans la mise en place de réformes visant à réduire les inégalités.

Cependant, l’Allemagne doit faire face à de nouveaux défis. À titre d’exemple, le régime légal des retraites en Allemagne fait également partie de la redistribution publique. Les réformes récentes, qui ont conduit à une baisse des prestations de retraite, ajouté au fait que les futurs retraités connaîtront plus fréquemment des interruptions dans leur carrière professionnelle, auront pour effet d’accroître les inégalités de revenus. Ainsi, si le gouvernement ne fait rien pour contrer ces évolutions, une réduction durable des inégalités de salaires paraît peu probable.[...]»

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La Vie des idées, Ulrike Stein& traduit par Cristelle Terroni